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Je me permet d"ajouter l'introduction à la matière "Contencieux administratif" ainsi que le début du cours  pour tous les élèves qui n'ont pas assisté au début du cours pour diverses raisons . Voili Voilou. Karinou

 

CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

COURS 2008-2009

 

 

■ Introduction

 

Le contentieux administratif est une matière relativement difficile et d’une grande technicité. C’est une matière très juridique et à ce titre son étude apparaît comme un complément extrêmement intéressant de l’étude du droit administratif général.

[!] Il ne faut pas confondre le régime juridique du contentieux administratif avec les règles de fonds du droit administratif. Il existe un lien de « protecteur à protéger. Le premier étant au service du second puisque le régime du contentieux est destiné à assurer le respect des règles de fonds » (Chapus, Droit du contentieux administratif, 11^e édition).

 

Le régime du contentieux c’est l’étude des structures et des procédures juridictionnelles permettant de régler les litiges dans lesquels l’Administration est partie. De prime abord, on peut dire que le contentieux administratif concerne le règlement des litiges suscités par l’action administrative. De ce point de vue, l’action administrative a tendance a se démultipliée et d’une certaine façon, ceci  accroit le contentieux. : Soit parce que l’Administration marche mal, soit que les administrés connaissent mieux leur droits et n’hésitent plus à les faire valoir. On peut aussi ajouter que l’inflation des textes qui organisent l’activité de l’Administration et qui ne sont toujours pas exempts  de critiques(du point de vue de leur compréhension, de leur lisibilité, de leur compatibilité avec les normes européennes.) participe au développement du contentieux ; lequel se traduit par un accroissement considérable des dossiers contentieux et même des juridictions chargées de les traiter.

 

 Le contentieux administratif doit cependant être entendu de façon restrictive. Nous retiendrons une définition du contentieux administratif qui écarte, conformément à la conception généralement adoptée par la doctrine française, les modes de règlements des litiges issus de l’activité des administrations publiques qui échappent à la juridiction administrative. Ceci conduit à écarter tout ce qui relève du contentieux non juridictionnel mais également tout ce qui relève du contentieux juridictionnel hors juridiction administrative.

 

En premier lieu, la notion de contentieux évoque celle de litiges portés  devant une juridiction. Il existe un contentieux non juridictionnel quelque fois pré-juridictionnel. Il fait partie du contentieux de l’administration mais il sera exclut de la notion de contentieux administratif

 

Le législateur et le pouvoir réglementaire ont cherché a développé la possibilité de solutions des litiges en dehors de la voie juridictionnelle (→ problématique de la médiation en matière administrative).

 

Au titre du contentieux non juridictionnel de l’administration, cad en se plaçant en dehors de tout contexte juridictionnel, il faut citer, les recours administratifs gracieux ou hiérarchiques, qui dans certains cas sont rendus obligatoires par les textes. (Art. R190-1 du Livre des Procédures fiscales qui rend  obligatoire  le recours préalable).

 

Toujours au titre du contentieux non juridictionnel de l’Administration, il faut retenir la transaction en matière administrative. C’est un mode de règlement amiable des litiges entre administrés et administrations, expressément prévue par l’art. 2044 du Code civil qui la définit comme « une convention par laquelle les parties au moyen de concession réciproque termine une contestation née ou prévienne une contestation à naître ». Ce mode de règlement de litige se trouve souvent en matière fiscale mais aussi en matière de marchés publics.

Le contrat de transaction conduit à un constat d’accord écrit qui implique en cas de contentieux pendant devant le juge, un désistement volontaire du demandeur. Elle emporte renonciation explicite ou implicite de l’une ou des deux parties à introduire ou réintroduire une action juridictionnelle sur les questions, objet de la transaction.

 

Malgré des développements récents et un encouragement des pouvoirs publics, le contentieux non juridictionnel de l’Administration reste tout à fait marginal alors même qu’il aurait pu, s’il était systématisé participer au désencombrement de la juridiction administrative en permettant les arrangements à l’amiable. Mais dans le système français, le règlement des litiges est et reste avant tout juridictionnel. Cela tient d’après Mr Chapus, au rôle de premier plan que joue la juridiction administrative, particulièrement à la façon satisfaisante dont est conçue et remplie la fonction de la juridiction administrative française.

 

En deuxième lieu, il faut remarquer qu’une partie du contentieux de l’action administrative ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative. Il relève donc de la juridiction judiciaire : soit de par la loi, soit de par la jurisprudence.

La jurisprudence a reconnue la possibilité à la juridiction judiciaire d’interpréter ou d’apprécier la légalité des actes administratifs par le juge civil ou le juge pénal. La théorie des blocs de compétences vise également à éviter un éclatement entre les deux ordres de juridictions d’un contentieux relatif à des litiges de nature semblable. On rappellera à ce titre, la jurisprudence concernant le contentieux des contrats conclus avec les usagers des services publics industriels et commerciaux qui appartient au juge judiciaire même lorsque ces contrats comportent des clauses exorbitantes de droit communs. Enfin tous les litiges concernant le domaine privé de l’administration relève de la juridiction judiciaire.

 

Dans certaines hypothèses, c’est le législateur qui attribue compétence au juge judiciaire pour régler les litiges dans lequel l’Administration est partie. Exemple : la loi du 31 décembre 1957 transférant aux tribunaux judiciaire le contentieux des accidents causés par les véhicules appartenant à l’administration. C’est aussi le cas, de la loi du 5 avril 1937 relative à la responsabilité des membres de l’enseignement.

→ C’est donc en fin de compte, dans de nombreux cas, que les litiges de l’Administration relève du juge judiciaire.

 

 Au sens strict, le contentieux administratif doit être entendu comme le contentieux de l’action administrative portée devant la juridiction administrative. Le droit du contentieux administratif sera donc le droit qui régit l’organisation et la procédure devant les juridictions administratives. Le système français du règlement du contentieux administratif reste donc essentiellement juridictionnel et son originalité procède de ce que la juridiction administrative française à laquelle il est étroitement lié, présente des caractéristiques bien particulières : une répartition absolue de l’ordre judiciaire, source d’indépendance, d’égalité et d’autorité morale ; une magistrature particulière faite de juges administrateurs foncièrement différente de la magistrature judiciaire. Enfin, une compétence de principe à l’égard du contentieux de l’Administration, tant s’agissant de l’annulation des actes administratifs illégaux que s’agissant du plein contentieux ou contentieux de l’indemnisation.

 

 

 

TITRE I : L’ORGANISATION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

 

 

En France, l’organisation juridictionnelle se caractérise par l’existence de deux ordres de juridiction indépendant. Les juridictions judiciaires ont compétence pour connaître les litiges opposant les particuliers entre eux et assurer par la répression pénale le respect des lois. Les juridictions    administratives ont compétence pour connaître les litiges opposant les administrés à l’Administration ou les administrations entre-elles. Chaque ordre de juridiction relève d’une juridiction suprême que sont respectivement la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat. L’organisation de la juridiction administrative est dominée par le Conseil d’Etat : lui sont soumise deux catégories de juridiction : d’une part les juridictions à compétence générale que sont les Cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, et d’autre part, les juridictions spéciales.

 

 

Chapitre I : LE CONSEIL D’ETAT

 

§1. L’évolution historique : La conquête de l’autonomie de la juridiction administrative)

 

L’origine de la juridiction administrative doit être recherchée dans une certaine conception de la séparation des pouvoirs mise en œuvre par les révolutionnaires de 1789 et notamment dans l’application du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires proclamée par la loi des 16 et 24 Aout 1790. La loi des 16 & 24 Aout 1790, Titre II article 13 dispose que « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit, les opérations de corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

Le  décret  du 16 Fructidor An III dans son article unique dispense «  Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes de l’Administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit ».

 

Les révolutionnaires rendus méfiants par l’attitude des Parlements de l’Ancien régime, vont interdire aux parlementaires de l’Ancien régime de connaître des affaires de l’Administration. En effet, dans l’esprit des révolutionnaires, « juger l’Administration, c’est encore administrer » ; c’est immiscer  dans les fonctions d’autorité, celles où se manifeste les prérogatives de puissances publiques exercées au nom de la souveraineté nationale et de l’intérêt général.

 

[!] Mais paradoxalement, l’exclusion du juge judiciaire n’entraine pas de fait et automatiquement la naissance ou la création d’un juge de l’administration.

 

 

1- La justice retenue

 

C’est à des collèges composés de membres de l’Administration elle-même (des administrateurs actifs) ainsi qu’au gouvernement que sera confié le règlement du contentieux administratif. D’une part pour certaines affaires locales : les directoires (exécutifs collégiaux des départements et districts → Loi des 7et 11 Septembre 1790) et d’autre part, par le Conseil des ministres présidé par le Roi qui est le chef de l’administration générale

 

La suppression de la collégialité ministérielle par la constitution du simple Fructidor An III, aura pour conséquence d’ériger chaque ministre en juge ; chacun d’eux ayant compétence à l’égard des affaires de son département.

 

C’est par ailleurs, en 1799 que sera crée le Conseil d’Etat. L’article 52 de la Constitution 22 Frimaire de l’An VIII dispose que « Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative » Dès le départ, une triple mission législative, administrative et contentieuse lui est assigné. Il prépare les projets de lois, assiste et conseil le gouvernement pour la préparation des décrets et les problèmes d’administration générale (à ce titre, le Conseil d’Etat va jouer un rôle considérable dans la préparation du Conseil Constitutionnel).

 

En 1806, la fonction contentieuse du Conseil d’Etat se renforce par la création d’une commission du contentieux chargé de l’instruction des affaires contentieuses aves la mise en place d’une procédure spécifique. C’est en fait la véritable naissance d’un Conseil d’Etat considéré comme une juridiction mais à cette époque le Conseil d’Etat statuant au contentieux n’est pas investit d’un pouvoir propre de décision. Le texte adopté par l’Assemblée générale, toujours dans le sens préconisé par la Commission du contentieux n’est qu’un projet de décision (rôle consultatif). C’est au chef de l’Etat « retenant en ses mains la justice administrative » qu’il appartenait de statuer. C’est donc le système de la justice retenue.

 On peut malgré tout se demander si on n’est pas déjà dans un système de justice déléguée dès lors que le Chef de l’Etat suit toujours les avis de la Commission du Contentieux

            La loi du 28 Pluviôse An VIII, qui crée l’administration préfectorale met en place des conseils de préfecture avec comme fonction de conseiller les préfets mais à la différence du Conseil d’Etat, ils reçoivent des compétences juridictionnelles en matière de contribution directe, de travaux publics, de voiries et de domaines nationaux.

 

 

2- La justice déléguée

 

C’est la loi du 24 mai 1872 qui va substituer le système de la justice retenue à celui de la justice déléguée. Le Conseil d’Etat acquiert le pouvoir de juger souverainement, d’une manière indépendante et au « nom du peuple français ». En matière contentieuse, les décisions ne sont plus prises par le Chef de l’Etat et la même loi créée le Tribunal des Conflits.

L’arrêt Cadot de 1889 consacre l’abandon définitif de l’intervention préalable du ministre juge et le Conseil d’Etat devient le juge de droit commun en 1^er et dernier ressort du contentieux administratif. C’est à cette époque, que le Conseil d’Etat va définir les notions fondamentales du droit public.

 

3- L’évolution ultérieure

 

Dès la fin de l’IIIe République, le Conseil d’Etat va se retrouver surchargé d’affaires contentieuses. Des réformes partielles visent à le déchargé d’une partie du contentieux au profit des conseils de préfecture, qui vont devenir par la réforme du 30 septembre 1953, des tribunaux administratifs, juge de droit commun du contentieux administratif. Désormais, la tâche de connaître du contentieux administratif est répartie entre le Conseil d’Etat et les tribunaux administratifs.

Le Conseil d’Etat est essentiellement un juge d’appel et conserve une compétence d’attribution assez importante en 1^er ressort mais désormais strictement limité jusqu’en 1988, la répartition des compétences à l’intérieure de la juridiction administrative ne bougera pas.

 

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